Questione pregiudiziale di costituzionalità dell’art. 1 del disegno di legge n. 1611 in relazione all’art. 117 della Costituzione

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Pregiudiziale dei senatori Donatella Poretti, Emma Bonino e Marco Perduca

Premesso che
- la Conferenza convocata ad Interlaken dalla presidenza del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, ha approvato, con la dichiarazione finale del 19 febbraio 2010, un piano d’azione che tra l’altro richiede agli Stati parte di impegnarsi a “tener conto degli sviluppi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, segnatamente allo scopo di considerare le conseguenze che si impongono a seguito di una sentenza che accerti una violazione convenzionale da parte di un diverso Stato parte, allorché il loro ordinamento giuridico sollevi il medesimo problema di principio” (§ B, n. 4 lett. c); in sede di Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa il 10 e 24 marzo 2010 vi è stata piena adesione – anche del Governo italiano – al piano d’azione di Interlaken, tanto da costituire un apposito gruppo di lavoro intergovernativo per monitorarne il seguito;
- la Corte costituzionale, con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, ha rilevato che l’art. 117 (“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.”), primo comma, Cost., ed in particolare l’espressione “obblighi internazionali” in esso contenuta, si riferisce alle norme internazionali convenzionali anche diverse da quelle comprese nella previsione degli artt. 10 e 11 Cost.;
- la conseguenza è che il contrasto di una norma nazionale con una norma convenzionale, in particolare della CEDU, si traduce in una violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.. La Corte costituzionale ha, inoltre, precisato nelle predette pronunce che al giudice nazionale, in quanto giudice comune della Convenzione, spetta il compito di applicare le relative norme, nell’interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo, alla quale questa competenza è stata espressamente attribuita dagli Stati contraenti. Nel caso in cui si profili un contrasto tra una norma interna e una norma della Convenzione europea, il giudice nazionale comune deve, pertanto, procedere ad una interpretazione della prima conforme a quella convenzionale, fino a dove ciò sia consentito dal testo delle disposizioni a confronto e avvalendosi di tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica. Solo quando ritiene che non sia possibile comporre il contrasto in via interpretativa, il giudice comune deve sollevare la questione di costituzionalità, con riferimento al parametro dell’art. 117, primo comma, Cost., ovvero anche dell’art. 10, primo comma, Cost., ove si tratti di una norma convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale generalmente riconosciuta. La clausola del necessario rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, dettata dall’art. 117, primo comma, Cost., attraverso un meccanismo di rinvio mobile del diritto interno alle norme internazionali pattizie di volta in volta rilevanti, impone infatti il controllo di costituzionalità, qualora il giudice comune ritenga lo strumento dell’interpretazione insufficiente ad eliminare il contrasto.
Sollevata la questione di legittimità costituzionale, spetta alla Corte costituzionale il compito anzitutto di verificare che il contrasto sussista e che sia effettivamente insanabile attraverso una interpretazione plausibile, anche sistematica, della norma interna rispetto alla norma convenzionale, nella lettura datane dalla Corte di Strasburgo. La Corte dovrà anche, ovviamente, verificare che il contrasto sia determinato da un tasso di tutela della norma nazionale inferiore a quello garantito dalla norma CEDU, dal momento che la diversa ipotesi è considerata espressamente compatibile dalla stessa Convenzione europea all’art. 53. In caso di contrasto, dovrà essere dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione interna per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla invocata norma della CEDU.
- La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) rappresenta un meccanismo di protezione internazionale dei diritti dell’uomo particolarmente efficace. Le norme della Convenzione, nella interpretazione che ne dà soltanto la Corte di Strasburgo, sono di immediata operatività per gli Stati contraenti. L’articolo 10 della Convenzione afferma che “Ogni persona ha diritto alla libertà di espressione. Questo diritto comprende la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere interferenza di pubbliche autorità e senza riguardo alla nazionalità”. Il principio in base al quale ogni persona ha la libertà di “ricevere e comunicare informazioni” è alla base delle sentenze conosciute come Goodwin, Roemen e Tillack sulla inviolabilità delle fonti dei giornalisti.
- Con la sentenza del 10 febbraio 2009, la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), -in base all’articolo 10 della Convenzione del 1950 (recepita nella legge 848/1955)-, riconosce ai cronisti vasti ampi poteri di valutazione delle notizie corredate da fotografie, equiparandole e classificandole come notizie dal moderno diritto dell’informazione. Le notizie possono riguardare pure la divulgazione del nome dell’imputato prima dell’udienza e dei capi d’imputazione relativi a un processo penale ancora pendente. Questa sentenza affianca la sentenza Dupuis (ricorso n. 1914/02) del 7 giugno 2007. In quell’occasione il Tribunale di Strasburgo aveva sancito il diritto della stampa di informare su indagini in corso e il diritto del pubblico di ricevere notizie su inchieste scottanti (sulle intercettazioni illegali disposte sotto la presidenza Mitterrand) che prevalgono sulle esigenze di segretezza. La Corte europea dei diritti dell’uomo il 10 febbraio scorso ha condannato la Finlandia e il 7 giugno 2007 la Francia.
- Nella sentenza 348/2007, la Corte costituzionale ha spiegato quali sono gli obblighi della Repubblica Italiana verso la Convenzione e le sentenze della Corte: “La CEDU presenta, rispetto agli altri trattati internazionali, la caratteristica peculiare di aver previsto la competenza di un organo giurisdizionale, la Corte europea per i diritti dell’uomo, cui è affidata la funzione di interpretare le norme della Convenzione stessa. Difatti l’art. 32, paragrafo 1, stabilisce: «La competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa alle condizioni previste negli articoli 33, 34 e 47». Poiché le norme giuridiche vivono nell’interpretazione che ne danno gli operatori del diritto, i giudici in primo luogo, la naturale conseguenza che deriva dall’art. 32, paragrafo 1, della Convenzione è che tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione.
- Con la sentenza 349/2007, la Corte costituzionale, invece, si e’ concentrata su chi debba provvedere ad attivare i “meccanismi” e gli “adempimenti” diretti al recepimento nel nostro ordinamento delle pronunce di Strasburgo: “Dagli orientamenti della giurisprudenza di questa Corte è dunque possibile desumere un riconoscimento di principio della peculiare rilevanza delle norme della Convenzione, in considerazione del contenuto della medesima, tradottasi nell’intento di garantire, soprattutto mediante lo strumento interpretativo, la tendenziale coincidenza ed integrazione delle garanzie stabilite dalla CEDU e dalla Costituzione, che il legislatore ordinario è tenuto a rispettare e realizzare. La peculiare rilevanza degli obblighi internazionali assunti con l’adesione alla Convenzione in esame è stata ben presente al legislatore ordinario. Infatti, dopo il recepimento della nuova disciplina della Corte europea dei diritti dell’uomo, dichiaratamente diretta a «ristrutturare il meccanismo di controllo stabilito dalla Convenzione per mantenere e rafforzare l’efficacia della protezione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali prevista dalla Convenzione» (Preambolo al Protocollo n. 11, ratificato e reso esecutivo con la legge 28 agosto 1997, n. 296), si è provveduto a migliorare i meccanismi finalizzati ad assicurare l’adempimento delle pronunce della Corte europea (art. 1 della legge 9 gennaio 2006, n. 12), anche mediante norme volte a garantire che l’intero apparato pubblico cooperi nell’evitare violazioni che possono essere sanzionate (art. 1, comma 1217, della legge 27 dicembre 2006, n. 296). Infine, anche sotto il profilo organizzativo, da ultimo è stata disciplinata l’attività attribuita alla Presidenza del Consiglio dei ministri, stabilendo che gli adempimenti conseguenti alle pronunce della Corte di Strasburgo sono curati da un Dipartimento di detta Presidenza (d.P.C.m. 1° febbraio 2007 Misure per l’esecuzione della legge 9 gennaio 2006, n. 12, recante disposizioni in materia di pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo)”.
- Ritenuto che le norme previste nel ddl “Norme in materia di intercettazioni telefoniche, telematiche e ambientali. Modifica della disciplina in materia di astensione del giudice e degli atti di indagine. Integrazione della disciplina sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche” (AS 1611), versano nella situazione delineata dalla Corte costituzionale quando affermò che “è precluso di sindacare l’interpretazione della Convenzione europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale funzione è stata attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve” e che “l’apprezzamento della giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente va operato in modo da rispettare la sostanza di quella giurisprudenza, secondo un criterio già adottato dal giudice comune e dalla Corte europea” (Corte costituzionale, sentenza n. 311 del 2009);

In base alla sentenza 39/2008 della Corte costituzionale: “Questa Corte, con le recenti sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, ha affermato, tra l’altro, che, con riguardo all’art. 117, primo comma, Cost., le norme della CEDU devono essere considerate come interposte e che la loro peculiarità, nell’ambito di siffatta categoria, consiste nella soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi… Gli Stati contraenti sono vincolati ad uniformarsi alle interpretazioni che la Corte di Strasburgo dà delle norme della Cedu (Convenzione europea dei diritti dell’Uomo)”.

Delibera
di non procedere oltre nell’esame della proposta di legge n.1611.

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